招商引资协议属于民事合同还是行政协议素有争议。司法部在《工作指导案例》法律法规解读部分提出“判断招商引资合同的约定是否为行政协议性质的标准，应参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，以及最高法院相关裁定确定的原则和标准。行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。”本文收集整理了部分将招商引资协议认定为行政协议的裁判案例供参考。

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案例一

最高人民法院关于S公司、L公司经贸行政管理（内贸、外贸）再审行政裁定

案号：（2018）最高法行再1号

裁判观点：

行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。

在本案，案涉《投资协议》是S区政府与Y公司签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《投资协议》的一方主体S区政府作为地方人民政府具有对辖区内农村农业进行建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进S区现代农业发展和推进新农村建设目的，因此该协议实质上系S区政府为实现相应的行政管理目标，履行农村农业建设管理行政职责，而与Y公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的实质标准。故原审认定案涉《投资协议》系行政协议，并无不当。

案例二

最高人民法院关于P公司、L公司与G省M市M区人民政府纠纷再审裁定

案号：（2020）最高法行再360号

裁判观点：

《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

本案中，案涉《投资协议》《补充协议书》是M区政府及其委托的下属机构为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的系列协议。协议的如约履行，将相应提高M区经济生产总量，提高M区政府财税收入。协议约定了包括项目立项、土地征收拆迁、规划管理、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照办理以及相关优惠政策落实等一揽子事项。上述系列协议虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议；协议约定的权利义务，并非M区政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此案涉系列协议具有明显的行政协议属性，签订的《解除协议》也当然具有行政协议属性。合同当事人与一、二审法院对案涉《解除协议》的行政协议属性均予以认可，因此，合同当事人在履行《解除协议》过程中发生的纠纷，也宜纳入行政诉讼受案范围。

案例三

山西省高级人民法院关于A公司与P县人民政府合同纠纷二审裁定

案号：（2020）晋民终369号

裁判观点：

本案中，A公司与P县政府于2016年6月13日签订《S省P县药光互补产业开发项目投资合作协议》，于2016年8月签订《补充协议》。从协议签订的主体看，签订协议的一方是P县政府，是行使公权力的行政机关；从签订协议的目的看，案涉协议约定双方订立协议的性质为政府招商引资，旨在引进企业投资，发展地方经济，县政府为引资、协调和监督主体，不作为引资项目具体实施的民事主体。

由此可见，该协议的签订是为了实现行政管理和公共服务目标，其目的具有公益性，而非满足和实现作为机关法人P县政府自身的民事权益，符合行政协议签订的目的要素；从签订协议的内容看，案涉协议约定了双方的权利义务，县政府按照相关规定落实设备安装公司或其项目公司享受国家有关税收优惠政策。A公司或其项目公司在建设和投产运营期间必须服从P县政府的监督管理，认真履行社会义务，积极参与P县扶贫、旅游文化、社会事业和城市建设。该约定具有监督与管理的关系，属于行政法上权利义务的内容。故上述双方当事人签订的协议及其补充协议符合行政协议的构成要素，属于行政协议，由此所引起的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的起诉条件。A公司可提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。

案例四

安徽省高级人民法院关于K公司、G公司与A市D区H路街道办事处、A市D区人民政府行政协议二审判决

案号：（2019）皖行终1483号

裁判观点：

涉案《投资项目协议书》是行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。

首先，涉案协议的一方当事人D区H路街道办是行政机关。D区H路街道办作为大观区政府的派出机关，行使着D区政府赋予的职权，并能独立承担相应的法律后果，具备行政协议订立一方必须是行政主体的形式特征。其次，D区H路街道办、大观区政府在协议中处分的主要是行政职权。涉案协议约定D区H路街道办、D区政府的责任如批准该项目投资可享受的优惠政策、批准或协助办理甲方项目投资的相关手续、同意批准组建项目推进领导小组，采用“一事一议”的方式，加快D区老城区改造的早日完成等，均属法律授予的行政管理职权。

再次，协议的目的是为了公共利益。涉案《投资项目协议书》约定，项目投资总额约8亿元，解决就业约1000人以上，新增税收中营业税为2000万元／年以上，固定资产投资新增8000万元税收。协议的如约履行，将相应提高当地经济生产总量，提高政府财税收入，部分解决就业问题，这些显然是为了促进社会公共利益，而非D区H路街道办和大观区政府自身的法人利益。

最后，协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。协议约定K公司要按规如期通过公开拍卖程序竞得原XX集团地块并按约定支付成交价款，按时与安庆市国土资源局签订土地出让合同，并交纳土地出让金和相关费用；在D区H路街道办、D区政府的配合下，妥善处置好与D市政用地，以及沿集贤路原XX集团已处置门面房的回收或安置工作，并根据约定补偿支付需要支付的费用；D区H路街道办、D区政府协助K公司自行报批拆迁手续、K公司及时支付相关城市建设需交纳的规费及税费；D区H路街道办则相应负担及时报请政府批审有关项目的各种文件、代办各类证照、协助投资者争取享受优惠的新政策等义务；D区政府批准或协助办理项目投资的相关手续、报请市政府或相关部门批准该项目的投资、批准该项目投资可享受的优惠政策等。上述约定涉及地方政府不同职能部门的行政职权，具有明显的行政法上的权利义务特征。

声明：本文仅是对于招商引资协议属于行政协议的部分司法裁判案例的收集整理，不作为具体案件的指导观点。

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